Good Governance: le procedure di Infrazione della UE nei confronti dell’Italia

Quando si ritiene che uno Stato membro abbia mancato ad uno degli obblighi imposti dal diritto comunitario, viene avviata dalla Commissione una procedura di infrazione.

L’infrazione può essere di due tipi: può consistere nella mancata attuazione di una norma comunitaria oppure, meno grave, in una disposizione o in una pratica amministrativa nazionali che risultano incompatibili con tale norma.

L’Italia ha ancora un profilo abbastanza negativo da tale punto di vista; infatti lo stato delle procedure di infrazione e, più in generale, del nostro contenzioso risulta da qualche anno particolarmente pesante, ma la situazione sta gradualmente migliorando.

Vista l’importanza della questione si è data massima priorità alla questione delle procedure di infrazione, e questo ha portato il  Dipartimento delle Politiche Comunitarie a costruire nel 2006 una Struttura di missione con il compito di prevenire l’insorgere del contenzioso comunitario e rafforzare il coordinamento delle attività volte alla risoluzione delle procedure d’infrazione.

Esiste inoltre un archivio informatico nazionale delle procedure di infrazione (EUR-Infra) realizzato dallo stesso Dipartimento per rendere più efficiente la trattazione dei casi di non conformità dell’ordinamento interno rispetto al diritto comunitario.

Prima di affrontare i numeri a freddo, vediamo meglio come funziona:

Le fasi di sviluppo di una procedura d’infrazione
La procedura d’infrazione rappresenta lo strumento di cui si avvale la Commissione europea per garantire la certezza del diritto comunitario. La procedura d’infrazione è avviata nei confronti di uno Stato membro e non importa chi sia l’autore della violazione. Può essere un organo costituzionale, una giurisdizione, un ente territoriale o un soggetto di diritto privato controllato dallo Stato.

Sono due le fasi fondamentali in cui si articola la procedura: una di pre-contenzioso e una dicontenzioso vero e proprio.

Appena si rileva la violazione della norma comunitaria scatta la prima fase il pre-contenzioso. La Commissione Europea procede all’invio di una “lettera di messa in mora”, concedendo allo Stato un termine di due mesi entro cui presentare le proprie deduzioni. C’è poi una “messa in mora complementare”; infatti se lo Stato non risponde o lo fa in maniera non soddisfacente alla lettera di messa in mora nel termine indicato, si ha l’immediata contestazione dell’addebito da parte della Commissione che, contestualmente, diffida lo Stato a porvi fine entro un dato termine. La Commissione emette quindi un parere motivato al riguardo, dopo aver posto lo Stato in condizioni di presentare le sue osservazioni.

Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla Commissione, questa può adire la Corte di giustizia dell’Unione europea.

Si conclude così la fase del pre-contenzioso, e inizia il giudizio con cui si punta a ottenere dalla Corte di Giustizia l’accertamento formale, mediante sentenza, dell’inosservanza da parte dello Stato.
Se la Corte di Giustizia accerta che lo Stato membro ha contravvenuto agli obblighi comunitari impone l’immediata procedura esecutiva della sentenza, ponendo fine all’infrazione.

Se la Commissione rileva che lo Stato non si è conformato alla sentenza della Corte avvia una procedura contestando allo Stato un inadempimento aggiuntivo, consistente nella mancata adozione dei provvedimenti necessari all’esecuzione della sentenza che ha accertato la violazione del diritto comunitario.

Anche la procedura per inadempimento, si articola in una fase pre-contenziosa e in una fase contenziosa. C’è quindi un nuovo parere motivato e se lo Stato non si conforma al parere motivato, la Commissione può adire la Corte di Giustizia, specificando l’importo delle sanzioni di cui chiede l’inflizione. Le sanzioni consistono in una somma forfetaria e in una penalità di mora, adeguate alla gravità e alla persistenza dell’inadempimento. Tra l’altro, ove la violazione del diritto comunitario si sia protratta per lungo tempo e sia incline a persistere, la somma forfettaria e la penalità di mora possono essere inflitte cumulativamente.

Per l’Italia, è stata fissata una somma forfettaria minima di 9.920.000 euro, mentre la penalità di mora per il nostro Paese può andare tra i ventiduemila e settecentomila euro per ogni giorno di ritardo nell’attuazione della seconda sentenza, a seconda della gravità dell’infrazione.

E’ il Collegio dei Commissari europei a prendere tutte le decisioni relative all’apertura, all’aggravamento o alla chiusura di una procedura di infrazione, in sessioni che si tengono con cadenza trimestrale. Durante tali riunioni può essere anche decisa l’archiviazione di una infrazione, e ciò accade quando lo Stato membro si conforma ai rilievi della Commissione europea o quando quest’ultima si ritiene soddisfatta dalle osservazioni dello Stato in questione.

Chiarite le questioni tecniche possiamo dare alcuni numeri.

Infrazioni per tipo di inadempienza

Attualmente Il numero totale delle procedure d’infrazione a carico dell’Italia si attesta a 140 di cui 103 riguardano casi di violazione del diritto dell’Unione e 37 attengono a mancata trasposizione di direttive nell’ordinamento italiano.

C’è da dire che nelle ultime leggi comunitarie il disegno di legge prevedeva in via generale, la coincidenza del termine di recepimento della direttiva con quello di esercizio della delega legislativa. Ciò ha consentito di ridurre sensibilmente l’avvio di procedure d’infrazione per mancato recepimento, senza peraltro evitarne del tutto l’insorgenza.

Suddivisione delle procedure per stadio di avanzamento

Per capire la materia a cui si riferiscono le singole infrazioni osserviamo la tabella seguente.

Suddivisione delle procedure per materia

L’ambiente sembra quindi settore particolarmente critico quindi, e forse questo può essere collegato, almeno in parte alla scarsa attenzione verso questo settore, riscontrabile se guardiamo ad esempio la distribuzione delle spese delle Amministrazioni Centrali dello Stato, che vede appunto, nel 2009, il Ministero dell’Ambiente all’ultimo posto, con allena lo 0,18% delle spese.
Anche la classifica suddivisa per Missioni istituzionali vede lo Sviluppo Sostenibile e la tutela del territorio e dell’ambiente con appena lo 0,21% della spesa complessiva. Le procedure più rilevanti nel settore dell’ambiente sono quelle concernenti la mancata bonifica di discariche, una questione, questa, attinente a competenze regionali sulla cui difficoltà incidono anche problemi di carattere finanziario. In tempi di crisi, per far quadrare i conti, i cinquantaquattro miliardi di euro spesi nello scorso anno per la realizzazione del federalismo ha comportato, unitamente ad una imperfetta collocazione generale delle risorse, conseguenze di questo tipo.
Le inadempienze come detto danno origine a sanzioni, ma si dovrà anche rimediare al mancato adeguamento, di conseguenza ci sarà un impatto finanziario negativo sul bilancio pubblico, dovuto all’incremento delle spese necessarie per far fronte agli impegni richiesti.
Facciamo solamente un esempio: nel settore Comunicazioni, non siamo riusciti a realizzare impianti tecnologici evoluti, adeguati a garantire a qualsiasi utente telefonico che componga il numero unico 112, la possibilità di mettersi in comunicazione egli stesso col servizio di soccorso richiesto. Ebbene, l’adeguamento alle censure comunitarie implica l’assunzione di considerevoli oneri da parte dello Stato italiano, in forza delle spese necessarie alla messa in opera degli impianti suddetti. Ma c’è di più: ci sono alcune procedure come la mancata attivazione, da parte dello Stato, per provocare il rientro nelle casse pubbliche di emolumenti indebitamente erogati. Oltre al mancato rientro quindi c’è da aggiungere la sentenza di condanna della Corte di Giustizia, con pesanti sanzioni pecuniarie nel caso probabilissimo di mancato recupero in tempo utile delle somme, per via dei processi di impugnazione degli ordini di restituzione.
La situazione in Europa e in Italia
L’Eurostat pubblica sul proprio sito le statistiche europee che riguardano le procedure di infrazione degli stati membri. In proposito ha sviluppato due indicatori statistici.

1)       Numero di nuovi casi di infrazione davanti alla corte di Giustizia Europea:

Si tratta quindi del numero totale di nuove azioni intraprese per il fallimento di uno Stato membro nell’adempiere ai suoi obblighi dinanzi alla Corte di Giustizia Europea. L’informazione è anche suddivisa per settori di intervento e dà quindi  informazione sulle aree che creano difficoltà agli Stati membri.
L’indicatore è importante per capire la coerenza tra le politiche dello Stato membro e l’unione Europea, ma bisogna ricordare che l’indicatore include i casi di infrazione in cui alla fine la Corte si è pronunciata a favore dello Stato e esclude i casi che sono in fase pre-contenziosa del procedimento o casi in cui la Commissione non ha potuto rilevare o non adeguatamente documentare oppure sceglie di non perseguire per orientare la sua risorse per le violazioni più gravi. La comparabilità dei dati tra i vari paesi non è però molto elevata per i nuovi Stati membri con quella del resto degli Stati membri, in quanto questa procedura richiede un po’ di tempo, spesso da diversi anni. Succede quindi che i nuovi stati membri hanno numeri molto bassi.
L’indicatore è comunque assolutamente accurato, in quanto le informazioni sono estratte dai registri amministrativi della Corte di Giustizia Europea, pubblicati in una relazione annuale. Questa pubblicazione contiene ampie informazioni statistiche tra cui il numero esatto delle azioni intraprese per il fallimento di uno Stato membro ad adempiere ai propri obblighi. Riportiamo quindi i dati di tale indicatore, che ci vede non troppo virtuosi, collocandoci sul podio dei peggiori dopo la Grecia e L’Irlanda.

Se confrontiamo invece l’andamento negli anni di tale indicatore, facendo riferimento all’Italia e ai maggiori 15 paesi dell’Unione Europea (visti i citati limiti sopra indicati), notiamo come solamente negli ultimissimi anni siamo in fase discendente, invertendo una pericolosa tendenza che avrebbe nuociuto all’immagine del nostro paese.

L’azione svolta dalla Struttura di missione per le procedure d’infrazione, operante presso il Dipartimento per il coordinamento delle Politiche comunitarie, ha portato quindi, negli ultimi anni, ad una costante diminuzione delle procedure aperte, grazie ad un alto numero di archiviazioni e ad una diminuzione delle aperture di nuove procedure. La tendenza positiva si è consolidata per tutto il 2009 con una riduzione complessiva di più di 10 unità.

2) Recepimento del diritto comunitario, per settore:

L’indicatore riporta il numero delle notifiche da parte del singolo Stato membro rispetto al numero totale delle direttive nazionali da adottare. Si tratta quindi di una percentuale: direttive per le quali le misure di attuazione sono state notificate dallo Stato membro, diviso il numero di direttive applicabili alla data di riferimento. L’informazione è anche suddivisibile per settore. Anche in questo caso occupiamo una delle ultime posizioni. Peggio dell’Italia solamente il Portogallo, il Lussemburgo e la solita Grecia.

Riportiamo anche una cartina, di maggiore impatto visivo:

Confrontando ancora una volta l’Italia con i maggiori paesi europei, si osserva come a fronte di un trend analogo nel tempo, abbiamo ancora un gap da recuperare. Meglio comunque di qualche anno fa.

Approfondimenti:
1) DIPARTIMENTO POLITIOCHE COMUNITARIE: http://www.politichecomunitarie.it/attivita/?c=procedure-dinfrazione
2) DATABASE EUR-INFRA: http://www.politichecomunitarie.it/attivita/15142/eur-infra
2) INDICATORI DI GOOD GOVERNANCE dell’EUROSTAT:http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/sdi/indicators/theme10
3) INDICATORI Sviluppo sostenibile nell’Unione Europea (UE):http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/865-IT/IT/865-IT-IT.PDF
4) Relazione annuale al Parlamento 2009 sulla partecipazione dell’Italia all’Unione Europea:http://www.politichecomunitarie.it/attivita/44/archivio-relazioni
5) Corte dei conti: http://www.corteconti.it/


Pubblicato su Enneeeffe. di Margherita Milano e Giovanni Coletta